François Braize éclaircit le débat pour le moins confus qui se noue autour de l’article 24 de la proposition de loi dite « sécurité globale ». Après une mise au point sur un prétendu « droit d’informer », il analyse et documente la pertinence de créer un nouveau délit de diffusion d’images malveillantes pour protéger les policiers. Mais cette pertinence ne signifie pas, pour autant, que le fameux article 24 soit justifié¹.

L’article 24 de la proposition de loi dite « sécurité globale » fait scandale et autour de cet article se noue un débat dans lequel on peut avoir du mal à se retrouver. 

La situation est grave compte tenu de la crise de confiance, pour ne pas dire le discrédit, dont souffrent les forces du maintien de l’ordre du fait des exactions commises par certains de leurs éléments. Les « bavures » se commettent bien souvent au vu et au su de tous désormais du fait de la généralisation des prises d’images sur téléphone portable, et des dispositifs de vidéosurveillance, notamment lors des affrontements accompagnant désormais les manifestations. Le climat est aussi aggravé par les attaques systématiques contre des policiers et les biens privés (et collectifs) lors des manifestations par les extrémistes, revêtus ou pas de noir ou de jaune. En outre, on assiste au retour d’un certain discours politique, mais aussi même universitaire parfois, qui tend à vouloir relégitimer l’action violente et les analyses et positions séditieuses lors des rapports et conflits politico-sociaux. Ce cocktail est explosif.

Dans ces conditions, la discussion sur le projet d’article 24 de la proposition de loi « sécurité globale » n’a pu que dégénérer en affrontement idéologique, avec tous les dérapages habituels aggravés, d’autant que les médias sont très vite passés, dans cette affaire et en masse, du statut d’observateur à celui d’un parti-pris traduisant leurs intérêts.

1 – Le « droit d’informer » : une invention des médias

Alors que nos principes constitutionnels fondamentaux prévoient la « liberté de communication » et la « liberté de la presse » qui ont un champ précis avec les limites fixées par la loi, les médias revendiquent un « droit d’informer » qui n’existe pas dans notre droit. On voit bien l’intérêt pour eux de ce droit qui viendrait fonder, s’agissant d’un « droit » et non pas d’une liberté, l’extension de leurs possibilités d’action en s’arrêtant encore moins qu’aujourd’hui aux autres principes de liberté ou de protection qui peuvent entrer en conflit avec leurs objectifs d’information sans borne ni contrainte.

Cela peut faire penser à certains religieux qui transforment « la liberté de croire » et « la liberté de culte », qui ont toutes deux un champ précis dans notre droit, en une pseudo « liberté religieuse » qu’ils inventent pour accroître, par un prosélytisme libéré de toute entrave grâce cette nouvelle liberté, le champ de leur emprise sur la société. 

Avec le «  droit d’informer »  qu’inventent les médias, le mécanisme pervers est intellectuellement le même, il s’agit de transfigurer le réel juridique au service de ses desseins…  Cela n’est pas surprenant de la part de ceux qui ont montré qu’ils étaient prêts à fouler aux pieds les droits individuels (au point qu’il a fallu le « droit à l’image »  pour protéger les personnes de l’utilisation de leur image à leur insu), qui piétinent sans vergogne le secret de l’instruction ou qui instruisent des procès médiatiques sans aucune des garanties en matière de procès équitable que nous exigeons à juste titre de nos véritables juges (judiciaire ou administratif)².

Dans ces conditions, n’est-il pas pathétique de voir un ministre aux abois lors du débat parlementaire devant sa propre majorité amender, pour calmer les esprits, son propre article 24 par la référence à un « droit d’informer » qui n’existe pas et qu’il n’est surtout pas souhaitable d’instaurer dans l’intérêt de la protection des droits fondamentaux ?

Dans cette affaire, les autorités publiques semblent naviguer par coups de barre successifs, sans cap, au gré des événements et dans la méconnaissance, sinon le mépris, des règles qui gouvernent le fonctionnement des institutions républicaines, lesquelles n’ont rien de la pétaudière que nous subissons³.

Dans un tel contexte où la raison semble absente, il n’est pas utile d’ajouter de la confusion à une situation en droit déjà complexe et difficile. Dans un monde qui n’est pas « trumpien », tout ne relève pas de l’opinion individuelle souveraine au mépris du réel. Il y a des faits et des vérités factuelles et des faits alternatifs et des contrevérités.

Je prendrai donc, dans cet esprit, les questions qui se posent pour cet article 24 les unes après les autres.   

2 – De quoi s’agit-il avec l’article 24 du projet de loi sécurité globale ?

Et, ajouterai-je volontiers, de quoi ne s’agit-il pas ?

L’article 24 de la proposition de loi dite « sécurité globale »⁴ adoptée par l’Assemblée nationale et transmise au Sénat est ainsi rédigé :

« I – Le paragraphe 3 du chapitre IV de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est complété par un article 35 quinquies ainsi rédigé :

« Art. 35 quinquies. – Sans préjudice du droit d’informer, est puni d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait de diffuser, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, l’image du visage ou tout autre élément d’identification, autre que son numéro d’identification individuel, d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de police municipale lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police.»

Cet article, comme la proposition de loi qui le contient, adoptés par l’Assemblée nationale, ont été transmis au Sénat pour examen et désormais lui seul peut les modifier.

Il s’agit, sans porter préjudice au « droit d’informer » [sic !], de réprimer par une sanction pénale la diffusion d’images de policiers ou gendarmes en intervention, à la double condition que ces images permettent de les identifier individuellement et que la diffusion soit faite dans l’intention de leur nuire (en les désignant par exemple à la vindicte comme cela arrive sur le Net).

Il ne s’agit donc en aucun cas d’une interdiction de filmer ou de photographier les forces de l’ordre en intervention. Il ne s’agit même pas d’une interdiction de diffuser des images d’une intervention policière s’il n’y a pas d’éléments d’identification individuelle d’un policier ou d’un gendarme, ni d’intention de leur nuire. Les policiers qui s’aviseraient d’empêcher de filmer commettraient donc une illégalité susceptible d’être sanctionnée. Cela me semble on ne peut plus clair et pour soutenir le contraire il faut ne pas lire correctement le texte, ne pas le comprendre ou mentir.

En effet, les forces de l’ordre ne peuvent pas aujourd’hui interpeller quelqu’un qui filme sur ce seul motif et d’ailleurs il leur faudrait interpeller des centaines voire des milliers  de personnes puisqu’on filme dans tous les sens lors des manifestations et lors des affrontements qui les suivent. Les forces de l’ordre ne pourront pas le faire davantage sur la base de l’article 24 puisque cet article ne réprime pas l’action de filmer, mais celle de diffuser des images dans une intention malveillante. En conséquence, cet article ne pourra pas être le fondement d’une interpellation in situ au moment d’une action de filmer.

Pénalement, pour réprimer ce qui peut se passer notamment sur le Net en matière d’appel à la vindicte contre les membres des forces de l’ordre sur la base d’images diffusées pour les mettre en danger ainsi que leurs familles, il faut un texte de loi.

La question est donc de savoir si les textes existants prévoient un délit permettant des poursuites contre ceux qui s’adonnent à de telles diffusions, ou s’il faut prendre une disposition législative nouvelle à cet effet.

3 – A-t-on besoin d’une disposition pénale nouvelle pour protéger les policiers ?

Rappelons-le : il s’agit de les protéger contre des désignations à la vindicte par la diffusion malveillante d’images de leurs interventions.

La réponse est positive pour les motifs suivants.

1. Le délit spécifique d’incitation à la haine, à la violence ou à la discrimination raciale, qui existe déjà dans notre droit (article 24 de la loi du 29 juillet 1881), est le fait de pousser des tiers à maltraiter certaines personnes, en raison de leur couleur de peau, de leur origine ou de leur religion. Pas pour leur qualité de policier ou de fonctionnaire.  Ce délit ne peut donc être invoqué. 
2. Les délits généraux de provocation aux crimes et délits prévus par les articles 23 et 24 de la loi du 29 juillet 1881 supposent une provocation directe à les commettre alors que, ici, la volonté est d’empêcher une provocation même indirecte dans un souci plus préventif pour appréhender un mouvement d’opinion se traduisant par un harcèlement sur les réseaux sociaux. Les délits existants prévus aux articles 23 et 24 de la loi du 29 juillet 1881 ne peuvent donc être invoqués.
3. Le délit spécifique de révélation de l’identité des fonctionnaires et des militaires dont l’activité les exposerait à des représailles (article 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881) n’a qu’une portée très limitée et ne concerne que les agents de services dont il faut absolument préserver l’anonymat, au nombre desquels n’entrent pas les dizaines de milliers de membres des forces de l’ordre en intervention. Ce délit ne peut pas davantage être la réponse recherchée.
4. Enfin les délits des articles 223-1 et 433-3 du code pénal général invoqués par certains pour justifier l’inutilité de l’article 24 ne peuvent jouer ni par leur objet ni par leur champ en vertu du principe d’interprétation stricte des dispositions pénales.

En conséquence, force est d’admettre qu’il faut une disposition pénale nouvelle pour réprimer ce que l’on entend empêcher à juste titre. Mais force est aussi d’admettre que ce peut être autrement que par l’article 24 de la loi sécurité globale adopté par l’Assemblée nationale auquel la majorité présidentielle a dû même publiquement renoncer vu la levée de boucliers même si cet article n’est pas ce que beaucoup en ont dit.

Sur cette quête d’un délit adapté à l’objectif recherché, observons que le projet de loi confortant les principes républicains qui passe en Conseil des ministres le 9 décembre prochain prévoit une disposition pour protéger les victimes des appels à la vindicte sur le Net par un nouveau délit de mise en danger de la vie d’autrui par la diffusion d’informations privées, familiales ou professionnelles. Cette disposition protège tout citoyen mais aussi spécifiquement avec une peine aggravée tous les fonctionnaires et agents publics, et donc également les policiers.

S’agissant des forces de l’ordre, cette dernière proposition de création d’un nouveau délit de mise en danger de la vie d’autrui et l’article 24 de la proposition de loi sécurité globale semblent donc faire double emploi.

Faut-il maintenir sur des sujets similaires une disposition générale applicable à l’ensemble des fonctionnaires d’un côté (et y compris aux policiers) et une disposition spéciale pour les forces de l’ordre de l’autre ? N’est ce pas le signe du principe de plus grand désordre ?

Pour sortir de la pétaudière juridique dans laquelle nous sommes plongés, une porte de sortie se dessine en considérant que la disposition prévue dans le projet de loi confortant les principes républicains assure la protection de tous les fonctionnaires et de toute personne dépositaire de l’autorité publique – policiers compris – de leur désignation à la vindicte notamment sur le Net par diffusion d’information les concernant.  On peut aussi s’interroger sur la constitutionnalité de l’article 24 dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, notamment en ce qui concerne la notion d’« intention malveillante » : pour éviter ce qui peut apparaître à quelques lecteurs comme une digression, nous abordons cette question de constitutionnalité en Annexe du présent article.

4 – L’article 25 du projet de loi confortant les principes républicains répond au besoin du délit nouveau recherché pour protéger les membres des forces de l’ordre

À la suite de la décapitation de Samuel Paty après que la vindicte se fut déchaînée contre lui sur les réseaux sociaux avec des complicités ayant facilité la tâche de l’assassin, une disposition pénale nouvelle est proposée par le projet de loi confortant les principes républicains pour protéger tout citoyen mais aussi, avec des peines aggravées, les fonctionnaires et agents publics. Cette autre disposition permet de protéger également les policiers de ce qu’entend les préserver l’article 24 de la proposition de loi sécurité globale.

En effet, le projet de loi confortant les principes républicains⁵ prévoit une disposition destinée à protéger tout citoyen par la création d’un nouveau délit de mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’une personne permettant de l’identifier ou de la localiser.

Ce délit est puni de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. La peine est aggravée lorsque la personne visée est dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public. Les contrevenants seront « immédiatement jugés devant le tribunal correctionnel dans le cadre d’une comparution immédiate », a précisé le ministre de la Justice Éric Dupond-Moretti.

Cette disposition protège tout citoyen avec une peine aggravée si la personne visée est dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, ce qui englobe, sans contestation possible, tous les fonctionnaires et agents publics, et donc les policiers.

Comme il s’agit d’une mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle permettant d’identifier la personne ou de la localiser, on voit mal comment les faits de diffusion d’images d’un policier en intervention permettant de l’identifier avec une intention malveillante n’entreraient pas dans le champ de cet article.

La raison commande de mettre un terme à la confusion en considérant que les policiers doivent être protégés pénalement des appels à la vindicte dirigés contre eux sans qu’il soit besoin de créer le délit spécifique prévu à l’article 24.

Ils le seront en effet et de manière satisfaisante :

1. pour les provocations directes à commettre crimes et délits à leur encontre, par les délits des articles 23 et 24 de la loi sur la presse du 29 juillet 1881 ;
2. pour les provocations indirectes à commettre des crimes et délits à leur encontre (par exemple, par la diffusion, dans une intention malveillante, d’images de leur intervention permettant de les identifier), par le délit de mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’informations prévu à l’article 25 de la loi confortant les principes républicains.

Il est temps de sortir de la pétaudière juridique , et il faut le faire par le haut et pas par le renoncement de la collectivité nationale à protéger toutes les personnes qui la servent face aux attaques qu’elles peuvent subir. Comme la collectivité nationale se doit de frapper durement et de manière exemplaire les éléments des forces de l’ordre qui dérapent loin des principes républicains dont ils sont pourtant chargés également de la protection.

Il semble donc finalement que par les articles 24 de la loi sécurité globale et par l’article 25 de la loi confortant les principes républicains on ait lancé une surenchère dans la plus grande confusion. Ce zèle législatif, même s’il fut a priori bien intentionné, en voulant mettre « la ceinture et les bretelles » pour protéger les membres des forces de l’ordre, conduisait à créer des infractions concurrentes ce qui, compte tenu du climat, ne pouvait aboutir qu’à un rejet.

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Annexe sur la constitutionnalité de l’article 24

La disposition prévue par l’article 24 de la loi sécurité globale telle qu’adoptée par l’Assemblée nationale encourt le risque d’être sanctionnée par le Conseil constitutionnel

Personne ne peut prédire une censure constitutionnelle avec certitude mais on peut estimer que le risque est réel. Il est double pour certains spécialistes :

D’une part, au regard de l’article 8 de la Déclaration des droits de 1789

La conformité à la Constitution du dispositif de l’article 24 sera vérifiée par le Conseil constitutionnel (si la loi est votée en l’état et si elle lui est déférée par 60 députés ou 60 sénateurs) sur deux points notamment.

D’une part, l’intention malveillante qui doit animer l’auteur de la diffusion, qu’il soit citoyen ou journaliste, sera délicate à établir. En effet, l’acte de diffusion est en soi un fait qui ne permet pas de connaître les desseins de celui qui partage ces images et il faudrait alors des circonstances autres que la diffusion pour établir l’intention malveillante. Ce pourrait être par exemple un commentaire audio ou une légende accompagnant une photo.

Toutefois, concrètement, il semble difficile de voir comment la simple diffusion d’une photo ou d’une image peut traduire cette intention malveillante. Par ailleurs, si des propos véhéments, incitant à la violence physique ou morale, accompagnent ces images, certains considèrent qu’existe un risque de conflit avec d’autres qualifications comme la provocation à commettre des crimes ou des délits, que cette provocation soit ou non suivie d’effet (articles 23 et 24 de la loi de 1881). À ce sujet, les porteurs du texte à juste titre avancent le fait que la provocation au sens de ces deux articles doit être directe alors que le nouveau délit en discussion devrait être plus préventif pour appréhender un mouvement d’opinion se traduisant par un harcèlement sur les réseaux sociaux.

Enfin, s’il existe déjà un délit de révélation de l’identité des fonctionnaires et des militaires dont l’activité exposerait à des représailles (article 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881), il n’a qu’une portée très limitée et ne concerne que les agents de services particulièrement exposés au danger au nombre desquels n’entrent pas les dizaines de milliers de membres des forces de l’ordre.

En conséquence, il est difficile d’affirmer avec certitude que tant la définition du délit dans l’article 24 que son champ d’application heurtent le principe de légalité des délits et des peines, ainsi que le principe de nécessité et de proportionnalité des atteintes aux libertés, garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Mais le Conseil constitutionnel appréciera.

D’autre part, au regard de l’article 11 de la Déclaration des droits de 1789

Un autre enjeu constitutionnel réside dans la limitation de la diffusion d’images, laquelle porte une atteinte à la liberté de communication. Or pour certains, il n’est pas inconcevable de penser que le Conseil constitutionnel pourrait contrôler la nécessité d’une telle atteinte, comme il a pu le faire à deux reprises en 2017 en matière de consultation de site internet terroriste, en estimant que l’atteinte à la liberté de communication n’était pas nécessaire en raison des infractions qui existaient déjà et qui permettaient d’appréhender des agissements semblables. En effet, entre un journaliste se cantonnant à son travail d’information et le citoyen malintentionné, la frontière est faible car elle ne réside que dans la recherche d’une atteinte à l’intégrité physique ou psychique de la personne objet de la diffusion. C’est ainsi la conformité à l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen garantissant la liberté de communication qui pourrait être soulevée pour les mêmes motifs et avec les mêmes incertitudes que ceux évoqués ci-dessus.

Le risque constitutionnel qui existe incite à trouver une porte de sortie aux difficultés que rencontre l’article 24 dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale que la majorité présidentielle a déclarée d’ailleurs caduque. Nous verrons la considération que portera le Sénat à la réécriture de l’article 24 engagée par le groupe LREM à l’Assemblée nationale alors que celle-ci est pour l’instant dessaisie de ce texte qui ne lui reviendra qu’après son passage au Sénat.

Mais, pour qui porte un intérêt à cette question, il faut regarder l’articulation entre l’article 24 dont on traite ici avec une des dispositions en préparation dans le projet de loi confortant les principes républicains qui, comme on l’a dit, semble faire double emploi.

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Notes